Rechtliche Stellungnahme

 

 

zur Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens

 

„Rettet den Stadtpark“

 

eingereicht von der Initiative „Rettet den Stadtpark“ mit Schreiben vom 25.08.2010

 

 

 

 

 

erstellt durch

Dr. Klaus Schmiemann, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Dr. Giso Hellhammer-Hawig, Rechtsanwalt

 

 

Köln, den 16. September 2010


 

Der Bürgermeister der Stadt Leichlingen hat uns mit Schreiben vom 27.08.2010 beauftragt, eine umfassende rechtliche Prüfung hinsichtlich der materiellen Zulässigkeit des am 25.08.2010 mit Unterschriftenlisten vorgelegten Bürgerbegehrens „Rettet den Stadtpark“ vorzunehmen.

 

Wir haben am 01.09.2010 eine eigene Ortsbesichtigung durchgeführt und von der Verwaltung benötigte Auskünfte bzw. Unterlagen erhalten.

 

I.

Sachverhaltsumstände

 

1.

Unmittelbar am Rathaus befindet sich der sog. „neue Stadtpark“ (Gemarkung Leichlingen, Flur 49, Flurstück 148), der ab etwa 1964 angelegt worden ist. Unmittelbar auf der gegenüberliegenden Seite der Montanusstraße befindet sich der sog. „alte Stadtpark“.

 

2.

Der neue Stadtpark liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 7, rechtskräftig seit September 1964.

 

Dieser Bebauungsplan weist sowohl den Bereich des neuen Stadtparks als auch denjenigen des südlich gelegenen Rathauses nebst des sich anschließenden Parkplatzes als „Baugrundstück für den Gemeinbedarf“ mit der Gebietsfestsetzung MK („Kerngebiet) aus.

 

Der Rat der Stadt Leichlingen hat am 07.05.2009 beschlossen,

 

die Verwaltung zu beauftragen, eine Erweiterung der Stadtbücherei bis hin zu einer Gesamtgröße von 750 m2 als Anbau an das Rathaus zu planen.

 

Als Standort für den Erweiterungsbau ist eine Teilfläche des neuen Stadtparks vorgesehen.

 

 

3.

Im Rahmen der Regionale 2010 – Projekt WupperWandel – wurde 2008 ein städtebaulicher Wettbewerb durchgeführt. Ziel der inzwischen verfestigten Planung ist u.a., einen neuen Rathausplatz nördlich des Rathauses zu schaffen und diesen Bereich der Innenstadt zur Wupper hin zu öffnen. Den östlichen Abschluss des Platzes soll die erwähnte neue Stadtbücherei bilden.

 

Der Rat der Stadt Leichlingen hat am 08.07.2010 den Aufstellungsbeschluss zum Vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. V 7 „Wuppertreppe/Stadtkern“ beschlossen. Der Beschluss ist am 09.07.2010 bekanntgemacht worden. Der Bebauungsplan umfasst u.a. den neuen Stadtpark und das Gelände bis hin zur Wupper. Die Planung sieht eine weitgehende Überbauung des neuen Stadtparks vor.

 

Im Rahmen des in der Aufstellung befindlichen Vorhabenbezogenen Bebauungsplans ist angedacht, städtische Teilflächen in einen Tauschvorgang einzubringen (u.a. ca. 4.700 m2 aus dem Grundstücksbereich des neuen Stadtparks, groß insgesamt: ca. 7.400 m2); im Gegenzug sollen im Rahmen der Planungen Grünflächen im Bereich des alten Stadtparks, der Postwiese sowie entlang der Wupper neu errichtet bzw. aufgewertet werden.

 

II.

Bürgerbegehren „Rettet den Stadtpark“

 

Das am 25.08.2010 eingereichte Bürgerbegehren „Rettet den Stadtpark“ zielt ab auf einen Bürgerentscheid zu der Frage

 

„Soll das Grundstück des neuen Stadtparks im alleinigen Eigentum und Besitz der Stadt Leichlingen bleiben?“

 

Das Bürgerbegehren umfasst neben dieser Fragestellung eine Begründung und einen Kostendeckungsvorschlag. Wegen der Einzelheiten wird auf den als Anlage 1 beigefügten Text des Begehrens verwiesen.

 

 

 

III.

Rechtliche Würdigung zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens

 

Das vorgelegte Bürgerbegehren beinhaltet zumindest formal die vom Gesetzgeber vorgegebenen Grundvoraussetzungen, nämlich

 

  • eine Fragestellung, die mit Ja oder Nein beantwortet werden kann,
  • eine Begründung für das Begehren und
  • einen Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme.

 

1. Fragestellung

 

Die Fragestellung scheint auf den ersten Blick klar und eindeutig.

Bei näherer Betrachtung wirft sie indes Problemstellungen auf:

 

a)

Abgestellt wird auf das Grundstück des „neuen Stadtparks“. Diese Kennzeichnung könnte nur dann hinreichend und im rechtlichen Sinne bestimmt genug sein, wenn für die Einwohner in Leichlingen klar ist, was der „neue Stadtpark“ ist bzw. auf welchem Grundstück sich dieser befindet.

 

Daran bestehen zumindest ansatzweise Zweifel, zumal unmittelbar jenseits der Montanusstraße ein weiterer Stadtpark besteht und die Zuordnung der Begriffe „neuer Stadtpark“ und „alter Stadtpark“ nicht als präsent bzw. eindeutig bei den Einwohnern vorausgesetzt werden kann.

 

b)

Die Fragestellung ist im Kontext mit der gegebenen Begründung und der Motivation der Initiatoren auszulegen. Den Initiatoren geht es offenkundig nicht – wie der Wortlaut der Frage zum Ausdruck bringt – um die Eigentums- und Besitzverhältnisse am Grundstück des neuen Stadtparks (so könnte die Fläche – entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplanes – auch dann vollumfänglich zur Bebauung gebracht werden, wenn die Stadt weiterhin Eigentümerin bliebe). Den Initiatoren geht es vielmehr um den Erhalt des neuen Stadtparks, wie es in der Begründung – als Motivation und Zielsetzung des Begehrens – unmissverständlich zum Ausdruck kommt.

 

Es besteht folglich eine Divergenz zwischen der gestellten Frage und der gegebenen Begründung. Diese hat zur Folge, dass die Begründung nicht die gestellte Frage erläuternd konkretisiert und präzisiert, sondern ein abweichendes Begehren enthält. Der Bürger kann das mit dem Bürgerbegehren eigentlich verfolgte Ziel der gestellten Frage selbst nicht entnehmen.

 

Die Fragestellung ist insofern zumindest missverständlich – wenn nicht gar irreführend – und geeignet, den Bürger über den Inhalt des Begehrens fehlzuleiten. Insoweit sind ernstliche Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht von der Hand zu weisen.

 

c)

Der aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführte Bürgerentscheid hat nach § 26 Abs. 8 Satz 1 GO NRW die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Der Bürgerentscheid muss daher inhaltlich einem Ratsbeschluss entsprechen und insbesondere vollziehbar sein. Bereits das Bürgerbegehren muss diesen Anforderungen insofern Rechnung tragen, als dass die zur Entscheidung gestellte Frage Gegenstand eines vollziehbaren Ratsbeschlusses sein könnte.

 

Diesen Anforderungen trägt die zur Entscheidung gestellte Frage nicht hinreichend Rechnung. Die Fragestellung zielt auf eine Beibehaltung des Status quo ab und hat demgemäß keinen vollzugsfähigen Inhalt. Ein Bürgerentscheid, welcher lediglich die Frage der Eigentumsverhältnisse am neuen Stadtpark zum Gegenstand hat, ist nicht auf eine Entscheidung anstelle des Rates gerichtet, sondern würde – unzulässigerweise – eine noch zu treffende Entscheidung des Rates vorprägen und eine unselbständige Einzelfrage aus dem Gesamtproblembereich (Bauleitplanung) vorwegnehmen.

 

2. Begründung

 

Ein Bürgerbegehren ist gem. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zu begründen.

 

a)

Das Begründungserfordernis hat den Sinn, dass ein potentieller Unterzeichner selbst dann noch verantwortlich über die Abgabe seines Votums bzw. seiner Stimme entscheiden kann, wenn er über den Hintergrund der im Begehren gestellten Sachfrage allein anhand der auf der Unterschriftenliste dokumentierten Begründung informiert wird.

 

Die gegebene Begründung für das Bürgerbegehren ist im Sinne des Gesetzes nur dann hinreichend, wenn in der Begründung die Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden und die Begründungselemente nicht etwa auf eine Täuschung der Bürger hinauslaufen. Ein Bürgerbegehren ist dann unzulässig, wenn tragende Elemente der Begründung unrichtig oder tragende Tatsachen oder Gründe nicht aufgeführt sind. Maßgebend für diese inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen.

 

b)

Gemessen an diesen Maßstäben ist die gegebene Begründung unzureichend. Die gegebene Begründung ist einseitig formuliert; maßgebliche Sachverhaltsumstände sind selektiv ausgeblendet. Im Einzelnen:

 

  • Der neue Stadtpark ist nicht als Fläche zur Erholung „gewidmet“. Gemäß gültigem Bebauungsplan ist er als „Baugrundstück für den Gemeinbedarf“ ausgewiesen.
  • Der neue Stadtpark ist Bestandteil einer größeren Grün- und Freifläche in der Innenstadt. Eine teilweise Überbauung des Grundstückes des neuen Stadtparks soll einhergehen mit der Schaffung eines neuen Rathausplatzes und der Öffnung der Innenstadt zur Wupper mit Schaffung neuer Grün- und Freiflächen. Die Behauptung, „ein Verlust ist in der Innenstadt nicht ausgleichbar“, ist irreführend.
  • Verschwiegen wird, dass eine Teilfläche des neuen Stadtparks – unabhängig von den aktuellen Planungen im Rahmen der Regionale 2010 – zur Bebauung zwecks Erweiterung der Stadtbücherei in Anspruch genommen wird.

 

Die gegebene Begründung ist mangels hinreichender Verdeutlichung des Gesamtrahmens geeignet, den Bürger zu täuschen und somit den Bürgerwillen zu verfälschen. Konsequenz dieses Umstandes ist die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens.

 

 

3. Kostendeckungsvorschlag

 

Gemäß § 26 Abs. 2 GO NRW muss das Bürgerbegehren einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der beabsichtigen Maßnahme enthalten. Ein Kostendeckungsvorschlag kann nur dann entfallen, wenn durch den anvisierten Bürgerentscheid keine Kosten entstehen.

 

Hierzu führt das Bürgerbegehren lediglich aus, dass „durch den Verbleib des Stadtparks im Besitz der Stadt … keine zusätzlichen Kosten“ entstünden.

 

Diese Formulierung ist unzureichend und im Ergebnis unzutreffend. Das Bürgerbegehren erwähnt selbst, dass die Fläche des alten Stadtparks in einen Grundstückstausch eingebunden werden soll. Demzufolge entfiele ein entsprechender „Tauschwert“, wenn das Grundstück des neuen Stadtparks im Eigentum der Stadt verbleiben würde.

 

Es ist auch zu berücksichtigen, dass der Rat der Stadt Leichlingen am 07.05.2009 die Erweiterung der Stadtbücherei als Anbau an das Rathaus auf einer Teilfläche des neuen Stadtparks vorgesehen hat. Der durch das Bürgerbegehren beabsichtigte (volle) Erhalt des Stadtparks hätte insofern auch zur Folge, dass die beschlossene Erweiterung der Stadtbücherei auf diesem Areal nicht realisiert werden könnte und zur Umsetzung der beschlossenen Erweiterung Ausweichflächen erworben werden müssten. Die hierdurch anfallenden Grunderwerbskosten und deren Berücksichtigung im Finanzhaushalt hätten insofern schlüssig dargelegt werden müssen.

 

Fehlende bzw. unzureichende Angaben zur Kostendeckung führen zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens, wofür auch im vorliegenden Fall vieles spricht.

 

4. Ausschlussgrund des § 26 Abs. 5 Nr. 6. GO NRW

 

Gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW ist ein Bürgerbegehren unzulässig über „die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen“.

 

a)

Der Rat der Stadt hat am 08.07.2010 die Aufstellung des Vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. V 7 „Wuppertreppe/Stadtkern“ beschlossen. Das Grundstück des neuen Stadtparks liegt innerhalb des Aufstellungsbereiches.

 

Im Nachgang zu diesem Aufstellungsbeschluss ist am 25.08.2010 das vorliegende Bürgerbegehren eingereicht worden.

 

b)

Das Bürgerbegehren zielt – wie oben bereits dargelegt – nur vordergründig auf die Eigentums- und Besitzverhältnisse am Grundstück des neuen Stadtparks, in Wirklichkeit auf den Erhalt des neuen Stadtparks in seiner gegenwärtigen Ausformung entgegen der zuvor beschlossenen Bauleitplanung.

 

Damit zielt das Bürgerbegehren auf die Fixierung und Festschreibung der gegenwärtigen Nutzung eines einzelnen Grundstückes im Bebauungsplangebiet. § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW stellt sicher, dass die Gemeinde in ihrer Planungshoheit nicht mittels Bürgerentscheid durch eine einzelne Vorgabe vorweg eingeschränkt wird. Auf eine derartige unzulässige Einzelvorgabe zielt aber das Bürgerbegehren ab.

 

IV.

Gesamtbewertung

 

Das mit Schreiben vom 25.08.2010 eingereichte Bürgerbegehren „Rettet den Stadtpark“ bewerten wir als materiell unzulässig.

 

1.

Es bestehen bereits Zweifel im Hinblick auf die Bekanntheit der Begrifflichkeiten „neuer“ bzw. „alter Stadtpark“. Die Fragestellung ist missverständlich und wird nicht durch die nachfolgende Begründung erläuternd konkretisiert und präzisiert; Frage und Begründung enthalten vielmehr unterschiedliche Zielrichtungen. Die Formulierung des Kostendeckungsvorschlags lässt Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens aufkommen.

 

 

2.

Entscheidend gegen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens spricht, dass die mit dem Bürgerbegehren gestellte Frage nicht auf eine inhaltlich einem Ratsbeschluss entsprechende und vollziehbare Entscheidung ausgelegt ist, sondern eine zukünftig vom Rat zu treffende Entscheidung in unzulässiger Weise vorprägt und eine unselbständige Einzelfrage aus dem Gesamtproblembereich (Bauleitplanung) vorwegnimmt.

 

3.

Gegen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens spricht ferner tragend, dass dessen Begründung einseitig formuliert ist und für die Entscheidung maßgebliche Sachverhaltsumstände selektiv ausgeblendet wurden; die Begründung ist geeignet, den Bürger zu täuschen und somit den Bürgerwillen zu verfälschen.

 

4.

Gegen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens spricht weiterhin, dass es gegen § 26 Abs. 5 Nr. 6 GO NRW verstößt. Es hat inhaltlich die Verhinderung einer zuvor beschlossenen Bauleitplanung zum Gegenstand und prägt vom Rat zu treffende Planungsentscheidungen in unzulässiger Weise vor.

 

 

 

 

(Dr. Schmiemann)                                                    (Dr. Hellhammer-Hawig)

-Rechtsanwalt-                                                                  -Rechtsanwalt-